Cómo integrar los complejos sistemas sociales en la planificación de riesgos naturales: Ejemplo de Caracas, Venezuela
En diciembre de 1999, días de fuertes precipitaciones en las empinadas pendientes al norte de Caracas, Venezuela, provocaron masivos deslaves y deslizamientos que ocasionaron la muerte de miles de personas.
En parte en respuesta a esta tragedia, un equipo multidisciplinario de urbanistas y científicos de la Tierra de la Universidad de Columbia desarrolló un plan marco para crear la capacidad de recuperación en caso de desastres en la región capital. Tras valorar la compleja intersección de la geografía urbana con graves riesgos sísmicos e hidrológicos, se hicieron recomendaciones sustanciales a las autoridades locales y regionales sobre la futura mitigación de riesgos.
Las áreas que resultaron estar en mayor riesgo en la región capital comprenden la infraestructura de transporte y de servicios públicos, así como las viviendas informales producto de las invasiones. Habiendo reconocido las limitaciones económicas y la realidad socio-política para realizar el cambio, se elaboró una lista de las metas y actividades más prioritarias, a la vez que se efectuaron recomendaciones junto con diversas escalas de tiempo. Las metas inmediatas para prevenir los desastres (en un plazo de uno a cinco años) comprenden el fortalecimiento de los nodos críticos de la infraestructura, vivienda y servicios de emergencia. Las metas intermedias (cinco a diez años) se enfocan en mejorar las frágiles viviendas, crear mapas detallados de riesgos en toda la ciudad e incorporar la instrucción sobre desastres en las actividades culturales.
Las actividades recomendadas en el largo plazo (más de 10 años) comprenden la creación de una red de transporte y suministro de agua totalmente redundante; el otorgamiento de títulos legítimos de propiedad para los terrenos invadidos y la reubicación de las instalaciones críticas que se encuentran en zonas de alto riesgo.
Estas recomendaciones se presentaron a funcionarios gubernamentales en Caracas, el Parlamento Andino, representantes de instituciones académicas venezolanas, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas y la Cruz Roja venezolana.
El presente artículo brinda un enfoque pedagógico con relación al desarrollo de principios de diseño y planificación urbana que toman en cuenta los peligros y riesgos.
Realización del estudio
En la Universidad de Columbia en Nueva York, la Escuela de Postgrado en Arquitectura, Planificación y Preservación ofrece un estudio en urbanismo. Esto les brinda a los estudiantes que optan a un título de postgrado la oportunidad de trabajar en un entorno colaborador para resolver los problemas de un cliente urbano en particular, usualmente un municipio. En enero de 2001, se constituyó tal estudio para incluir así mismo a estudiantes de la facultad y de doctorado del Observatorio de Lamont-Doherty de Columbia y el Departamento de Ciencias de la Tierra y del Ambiente.
El objetivo primordial consistía en realizar un experimento académico con miras a incorporar nociones sobre riesgos naturales y su mitigación en el proceso de planificación y diseño urbano. Los participantes trabajaron con la meta realista de suministrar a los caraqueños un documento contundente de planificación que pudiese emplearse como punto de partida a medida que se crea la capacidad de recuperación ante desastres en la ciudad. El informe final de 125 páginas está disponible en http:// www.arch.columbia.edu/Studio/Spring2001/ Caracas/.
Contexto urbano y ambiental de Caracas
Riesgos naturales. Localizado en la intersección de las placas de Sudamérica y el Caribe, el norte de Venezuela confronta riesgos sismológicos extremos. Pérez y colegas [2001] informan sobre una tasa de desplazamiento de placa de 2 cm al año en la frontera costa fuera, cuya mitad se aloja en la falla de San Sebastián, que probablemente se extiende, en tierra, bajo el aeropuerto internacional Simón Bolívar en el Estado Vargas. [Audemard y colegas, 2000]. La zona de la falla es difusa; contiene los sistemas de Tacagua-El Ávila y La Victoria, que circundan la ciudad por el norte y por el sur. Terremotos de gran magnitud han destruido Caracas en tres ocasiones en los últimos 400 años. El último (Mw6.5) ocurrió en 1967. Murieron 300 personas y cuatro modernas edificaciones antisísmicas quedaron derruidas. [Papageorgiou y Kim, 1990].
Los peligros naturales que confronta la parte norte de Venezuela no se limitan a los terremotos. La posición de la costa norte cerca de 10° N provoca fuertes lluvias con gran potencial de erosión. En diciembre de 1999, un mes de precipitaciones en el litoral central de Venezuela -incluidos más de 900 mm de lluvias en un lapso de 72 horas entre el 15 y el 17 de diciembre- ocasionó deslizamientos, deslaves y desprendimientos en la cara norte del cerro El Ávila.
Se estima en 25.000 a 250.000 el número de muertes en el Estado Vargas (los cálculos del gobierno y los organismos no gubernamentales varían significativamente). En el valle de Caracas también hubo víctimas.
Los altos ángulos de las laderas de El Ávila (algunos de hasta 80%) propician la aceleración inmediata de los líquidos en la superficie. El suceso de diciembre de 1999 evidenció los flujos híper concentrados, la reactivación del abanico aluvial y rastros de flujos anteriores y mayores [Salcedo, 2000, 2001]. La costa de Vargas comprende extensos abanicos aluviales, nueve de los cuales se reactivaron en diciembre de 1999 [Larsen y colegas, 2001 ].
El valle de Caracas contiene al menos tres abanicos aluviales con claros signos de movimiento terrestre en los últimos 100 años. En un artículo publicado en Eos, Larsen y colegas [2001] presentaron una excelente reseña de la geología de El Ávila y los deslaves acontecidos en diciembre de 1999.
Aun cuando los datos sobre precipitaciones son pocos, los históricos compilados por Salcedo [2000] revelan que el área de Caracas o de Vargas ha resultado gravemente afectada por deslaves cada 25 años, desde que se llevan registros. El trabajo empírico emprendido anteriormente por geólogos ilustra que cualquier precipitación que sobrepase los 100 mm en 72 horas causará daños por efectos del flujo de lodo y detritos. Cualquier precipitación que supere los 300 mm en 72 horas se considera catastrófica. Un análisis de 25 años de datos sobre lluvias en la región durante el estudio de Columbia extrapola una frecuencia de recurrencia de 100 mm/24 horas a una vez cada cinco a 10 años; la probabilidad de 300 mm/24 horas es de una vez cada 25 años.
Edificaciones. Desde el último terremoto de gran magnitud, en 1967, la población de Caracas se ha duplicado a cinco millones de habitantes, con una densidad demográfica de 12.000 habitantes por km2 y crecimiento anual de 3,1%. Ochenta y seis por ciento de la población venezolana es urbana, lo que convierte a Venezuela en el séptimo país más urbanizado del mundo.
El lecho del valle está bien desarrollado, con altos edificios de muchas plantas y densos bloques de apartamentos que se esparcen irregularmente por la ciudad. Estos edificios se concentran generalmente en la parte más profunda de la cuenca (donde el estremecimiento pudiera ser mayor durante un sismo). Los barrios dominan el paisaje en los cerros en el este y oeste de la ciudad, donde se teme que se produzcan los mayores deslaves debido a las precipitaciones. Hacia el sur existe una mezcla de urbanizaciones y barrios.
Los bloques de construcciones individuales conocidas como ranchos están hechos de mampostería no reforzada, lo que los hace particularmente vulnerables a los movimientos telúricos. Si bien la ciudad formal promedia 6.000 habitantes por km2, lo cual es semejante al promedio mundial de densidad urbana, los barrios llegan a 25.000 personas por km2.
El Estado Vargas está aislado físicamente de la cuenca de Caracas por El Ávila (Gráfico 1). Sin embargo, Vargas está inextricablemente vinculada a Caracas. Sirve de conexión económica entre Caracas y el resto del Caribe y actúa como "válvula de escape" al brindar esparcimiento durante los fines de semana. Aunque separados geográficamente, Vargas y Caracas se entrelazan económica y culturalmente.
Confrontación entre las edificaciones y los riesgos de desastres naturales
Hace siglos, Caracas se fundó deliberadamente lejos de la costa y en terreno escarpado para repeler cualquier ataque por mar. Sin embargo, tal distanciamiento acarrea grandes problemas en el transporte y la infraestructura de servicios públicos, los cuales se agravan con los peligros de la naturaleza. Caracas se comunica con el resto del mundo a través de su puerto y aeropuerto, los cuales se encuentran en el litoral central (Gráfico 1). La única vía de comunicación entre Caracas y el puerto y el aeropuerto es una autopista que se extiende por abruptos valles susceptibles de deslizamientos que atraviesan fallas secundarias de la falla activa de San Sebastián.
La construcción caótica de edificios y el incumplimiento de los códigos de zonificación en este riesgoso entorno traen como consecuencia pérdidas humanas y posibles problemas de gran magnitud.
La falta de un código de edificación permitió que los habitantes de Vargas construyeran sobre conos de deyección activos (pero latentes en los 50 años anteriores), que se reactivaron en diciembre de 1999. Aunque varios grupos están abocados a la recuperación y reconstrucción del Estado Vargas con la edificación de nuevas viviendas en sitios seguros, la falta de planificación en general propicia el regreso de las invasiones a los abanicos aluviales y a los lechos fluviales donde se concentró gran parte de la destrucción en diciembre de 1999.
Resultados del estudio
Se identificaron las principales amenazas a la futura salud del paisajismo urbano de Caracas (Gráfico 3) durante un estudio de campo de una semana en Caracas y el Estado Vargas que se realizó en enero y febrero de 2001, y durante una investigación posterior realizada entre febrero y mayo de 2001. Los trabajos in situ comprendieron reuniones con geólogos, hidrólogos, ingenieros, urbanistas, sociólogos, socorristas y políticos, así como visitas a los sitios afectados por la tragedia.
Con ánimo de efectuar recomendaciones relacionadas con los riesgos en la actual coyuntura socio-política y económica, intentamos determinar tanto la magnitud natural como social del problema. Fue sorprendente descubrir durante la visita que ni Caracas ni Venezuela cuentan con algún proyecto de urbanismo o estudios que incorporen o aborden los riesgos y desastres naturales. Obviamente nuestro proyecto podía contribuir a llenar estos grandes vacíos en planificación, políticas y administración.
Las zonas críticas clasificadas como las más vulnerables en Caracas abarcan la infraestructura de los servicios públicos (aguas blancas, aguas servidas y energía eléctrica), el sistema de respuesta en caso de emergencia (médico, policial y de bomberos) y las vías de comunicación terrestre (tanto las vías internas como la autopista que conecta la ciudad de Caracas con el Estado Vargas).
Por ejemplo, más de 95% del suministro de agua potable a la cuenca de Caracas se realiza mediante tres tuberías que se originan en embalses localizados en los Valles del Tuy, al sur de la capital venezolana, y todas atraviesan fallas sísmicas. Menos de un día de suministro de agua se almacena dentro de la ciudad y el Estado Vargas recibe toda el agua mediante una tubería que se extiende a lo largo de la vulnerable autopista Caracas-La Guaira. En consecuencia, el sistema de agua resulta extremadamente frágil y probablemente el combate de incendios y las operaciones médicas enfrenten graves obstáculos en caso de un terremoto de envergadura.
El único camino directo entre Caracas y el aeropuerto y el puerto pasa por un viaducto amenazado por un derrumbe activo en su contrafuerte norte. Si bien la tasa actual de desplazamiento se ha aminorado de 2 cm al mes a 1 cm anual, los ingenieros locales estiman que el viaducto tolera menos de 23 cm de deslizamiento adicional [Salcedo y Ortas, 1992; Salcedo, comunicación personal, 2002].
Perder el viaducto implicaría perder la conexión comercial y de transporte de Caracas con el resto del mundo. Este viaducto bajo amenaza es el emblema de las vías de comunicación terrestre en la región, las cuales no son redundantes ni están reforzadas. A modo de ilustración de la confluencia inestable de riesgos y política, en el siglo pasado, el tiempo promedio en el cargo de ministro de transporte ha sido de seis meses. Muchos cambios recomendados por el estudio requieren continuidad y estabilidad dentro del gobierno; difícilmente se logren los proyectos de mitigación a falta de una dirigencia consistente.
Entre las recomendaciones para el mediano plazo se incluyen la creación de un marco constitucional y legal para la gestión de desastres; propiciar el intercambio internacional entre científicos, profesionales y técnicos y emprender programas de información al público en escuelas y comunidades. Crear una infraestructura redundante de servicios públicos, desarrollar un código de zonificación según los riesgos y hacer cumplir la prohibición de construir en zonas de alta peligrosidad para la reserva de espacios abiertos también son metas importantes.
Una lección palmaria del reconocimiento del campo del estudio fue la ignorancia del público en general acerca de los desastres naturales. Recomendamos instruir a los habitantes de los barrios en técnicas de construcción más seguras, en el entendido de que seguirá construyéndose sin ninguna regulación en el futuro. Los peligros se entrecruzan con la realidad demográfica en Caracas: la mitad de la población habita en viviendas informales, no planificadas y sin ningún tipo de zonificación, hechas de mampostería no reforzada.
Las recomendaciones a largo plazo comprenden la realización de espacios abiertos y estructuras resilientes. Los espacios abiertos son considerados instalaciones críticas de doble uso: entrañan un obvio valor cultural y conforman un contexto histórico en la rutina diaria. Igualmente, durante los desastres naturales constituyen importantes centros de acopio y distribución para los servicios críticos. Establecer la titularidad legítima para los ranchos construidos a raíz de las invasiones y la creación de un mercado operativo de bienes raíces son aspectos cruciales que contribuirán a la mitigación de desastres mediante una construcción y ubicación planificadas.
Finalmente, un sistema bien organizado de gestión de riesgos y de desastres que incorpore a funcionarios gubernamentales, militares, la comunidad científica, organismos no gubernamentales (ONG) y el público en general es determinante para responder eficazmente a los desastres inevitables.
Antes de emprender cualquier cambio, deberá realizarse una actividad muy importante: nuestro ejercicio de planificación deberá duplicarse a una escala mayor y más detallada por parte de aquellos que conocen de cerca los temas locales. Las barreras para la implantación de estas metas por parte de los venezolanos se comparan con nuestros obstáculos en la realización de este proyecto: ausencia de datos de observación, falta de canales claros en el gobierno y una cantidad abrumadora de aspectos que esperan ser abordados.
El futuro de Caracas y otras regiones
Si bien las recomendaciones que se resumen aquí fueron acogidas por el gobierno y las ONG de Venezuela, representan apenas el primero de muchos pasos que se requieren para elaborar un plan viable de mitigación de riesgos múltiples para Caracas. La recopilación, asimilación e integración de datos que conduzcan a valoraciones cuantitativas de riesgos son de alta prioridad. Podrían diseñarse estrategias efectivas para la reducción de riesgos y políticas apropiadas de mitigación una vez que se evalúen los riesgos. Dadas nuestras interacciones con venezolanos comprometidos en la investigación relativa a los riesgos a través del gobierno, las instituciones académicas y los entes privados, confiamos en que la mitigación de los riesgos naturales volverá a ocupar un lugar primordial tan pronto como se resuelva la actual coyuntura política.
Desde que se inició este proyecto, se ha replicado un estudio similar de riesgos en Estambul, Turquía. Próximamente, otro estudio examinará temas relativos a las inundaciones y la salud pública en Ghana.
Comparativamente, el estudio de Caracas fue importante en tanto que proveyó un plan original para una región que carece de planificación adaptada e integrada con miras a paliar un riesgo inmediato.
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